Regulación de la Comunicación Publicitaria de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

1448D2007

Proyecto de Ley

"Regulación de la Publicidad Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires"

Artículo 1°. Objeto. Es objeto de la presente ley regular la actividad de comunicación publicitaria que realice el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Artículo 2º. Alcance y ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley se aplican a toda actividad de comunicación publicitaria que realice el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, llevada a cabo de manera directa o indirecta y sean cuales fueren los medios empleados, con el fin de difundir entre la población las acciones del gobierno y otras informaciones de interés público de forma transparente, objetiva, veraz y oportuna.

Artículo 3º. Definiciones.
Comunicación publicitaria: es la transmisión de información de interés público realizada a través de cualquier medio masivo de comunicación, sea éste público o privado, incluidas las publicidades gráficas y las promociones personales llevadas acabo en el espacio público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Campaña publicitaria: es el material comunicacional elaborado por las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, de acuerdo con los programas a cargo de las mismas, y que se encuentren autorizados para su difusión, conforme lo establecido en el artículo 9 de la presente ley.
Publicidad Emergente: es el material comunicacional elaborado por las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo para su difusión inmediata ante una coyuntura determinada. Este material se difunde de manera emergente, ante la presencia de un peligro o una alteración del orden social, los servicios públicos, la salud, la seguridad o el ambiente en alguna zona de la ciudad, o en toda ella.
Publicidad Institucional: es el material comunicacional elaborado sólo a los efectos de la identificación del Gobierno de la Ciudad, o cualquiera de sus dependencias, sin contenido fáctico que respete los límites impuestos en el Artículo 5 de la presente ley.

Artículo 4º. Categorías. Se autorizan únicamente las siguientes formas de comunicación publicitaria:
a) Campañas publicitarias.
b) Publicidad emergente.

Artículo 5º. Contenido de las campañas. El contenido de las campañas debe propender a alguno de los siguientes objetivos:
a) Hacer referencia a los servicios públicos que prestan las diversas dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, informando y orientando a los receptores de los mismos.
b) Promover una cultura preventiva en la sociedad respecto a los asuntos que competen a la salubridad, seguridad pública o recursos naturales, entre otros.
c) Informar de las acciones adoptadas en materia de salud, preservación del medio ambiente, uso eficiente de los recursos naturales, promoción social o seguridad de la población, entre otros.
d) Informar la ejecución de los planes y programas a cargo de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo.
e) Promocionar la cultura y los valores cívicos.

Artículo 6º. Diseño, producción y/o difusión del material comunicacional. Para la contratación de los servicios de diseño, producción y/o difusión, las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo deben acreditar debidamente las condiciones de servicio, calidad, costo de mercado y cobertura de los medios seleccionados, sean éstos oficiales o privados, conforme lo establecido en el artículo 13 de la presente ley. La contratación de dichos servicios se lleva a cabo bajo la responsabilidad de la dependencia o entidad de que se trate.

Artículo 7º. Contenido del material comunicacional. La publicidad oficial debe ser de estricto contenido fáctico, expresado de forma objetiva y sencilla. El contenido del material comunicacional no puede atentar de ninguna forma contra la cohesión y pacífica convivencia de la sociedad, la moral o las buenas costumbres.

Artículo 8º. Prohibiciones. Se prohíbe:
a) La publicidad institucional.
b) Cualquier mensaje publicitario que por acción u omisión, de manera directa o indirecta, explícita o implícita, promueva, difunda o favorezca la discriminación, exclusión o diferencia por motivos de raza, religión, nacionalidad, ideología, opinión política, filosófica o gremial, sexo, posición económica, condición social, grado de instrucción o caracteres físicos.
c) El contenido apologético de cualquier clase de actitudes antisociales o ideas políticas, así como de partidos, fuerzas, organizaciones y/o personas relacionadas con aquellas.
d) Cualquier mensaje publicitario en el que aparezcan o sean nombrados funcionarios públicos.

Artículo 9º. Plan de Comunicación Social. El Poder Ejecutivo debe desarrollar anualmente un Plan de Comunicación Social en el cual se detallen los requerimientos presupuestarios para el diseño, producción y/o difusión de las Campañas Institucionales. El Plan de Comunicación Social debe ser elevado a la Legislatura de la ciudad junto con el proyecto de ley de presupuesto de cada año para su correspondiente aprobación.

Artículo 10º. Contenido del Plan. Objetividad. El Plan de Comunicación Social debe contener, como mínimo, los siguientes detalles:
a) Justificación y descripción de las Campañas Institucionales que se pretenden llevar a cabo.
b) Propuesta y justificación objetiva de la selección de medios de difusión de acuerdo con el público y el objetivo que se quiere lograr, la cobertura, audiencia estimada, equilibrio informativo e impacto de los mismos. La razón por la que una determinada entidad o dependencia del Poder Ejecutivo eligió a determinado/s medio/s de manera preferente debe sustentarse técnica, teórica y políticamente, para no dar lugar a situaciones que privilegien a ninguna clase de empresa periodística o publicitaria.
c) Justificación objetiva de la elección de empresas publicitarias, detallando las razones por las que determinada dependencia o entidad desea contratar estos servicios para la elaboración de una Campaña Institucional específica.
d) En caso de corresponder, descripción y justificación de las publicaciones oficiales proyectadas para la difusión del programa o servicio en cuestión.

Artículo 11º. Publicidad Emergente. A los efectos de llevar a cabo la Publicidad Emergente debe designarse una partida presupuestaria equivalente al 10 % del total requerido para el desarrollo de las Campañas Institucionales. La utilización de dichos fondos debe rendirse al presentarse el Plan de Comunicación Social del año siguiente, guardando los criterios establecidos en el artículo anterior.

Artículo 12º. Fiscalización. La dependencia o entidad responsable debe elevar trimestralmente a la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires los siguientes detalles de la/s Campaña/s a su cargo, se encuentre/n o no finalizada/s:
a) Inicio de la Campaña y término (de corresponder).
b) Cantidad, duración, horario (rango), ubicación (emisoras) y costo específico de los avisos de radio y televisión efectuados.
c) Cantidad, ubicación (medios gráficos, sitios del espacio público u otros) y costo de los avisos gráficos efectuados.
d) Costo total detallado del desarrollo y difusión de las mismas.
e) Resultados obtenidos en los estudios y/o análisis de impacto de la campaña.

Artículo 13º. Elección del personal directivo. Queda instituido el concurso público y la oposición de antecedentes para el nombramiento del personal directivo de los medios de comunicación oficiales dependientes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Artículo 14º. Cartelería. Se podrá colocar cartelería de referencia, permitiéndose únicamente la inscripción de la obra realizada o en ejecución, el monto de la misma, los detalles técnicos que obligue la ley y el logotipo del Gobierno. La misma deberá adecuarse gráfica, estilística y paisajísticamente al entorno y al resto del mobiliario urbano. Los carteles de anuncio de obras del gobierno no serán más grandes que los usados actualmente para los convenios de colaboración


FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

La forma republicana de gobierno, consagrada tanto en el artículo primero de nuestra Constitución Nacional como en el mismo de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se ha delineado tradicionalmente, desde el punto de vista doctrinario, a través de ciertos caracteres. Ellos son la división de poderes, la elección popular de los gobernantes, la temporalidad en el ejercicio del poder (periodicidad de los mandatos), la publicidad de los actos de gobierno, la responsabilidad de los gobernantes por esos mismos actos, y la igualdad de los individuos. Estos cinco caracteres se encuentran íntimamente relacionados entre sí y confluyen en lo que se da a llamar “representatividad”, es decir, el gobierno de un pueblo a través de sus representantes. Dice Germán Bidart Campos, sistematizando estas características, que “la república requiere el origen o la formación de los órganos del poder (gobernantes) a través de la elección por parte del pueblo; la renovación temporaria; el control popular de la gestión administrativa, que presupone conocerla (publicidad) y el hacerla responsable”.

La división de poderes nace en función de la necesidad que tiene una sociedad políticamente organizada de atemperar la innegable tendencia absolutista que han demostrado quienes han detentado el poder a lo largo de la historia política. Por su parte, la elección popular de los representantes responde a una elaboración filosófica moderna, que a través de las teorías contractualistas le han dado respuesta práctica y satisfactoria a las necesidades organizativas de sociedades numerosas en las cuales el ejercicio de la democracia en su forma pura era imposible. De este modo, el pueblo, incapaz de reunirse en su totalidad para llevar a cabo la discusión de los intereses comunes delega en unos pocos individuos, que actuarán como sus mandatarios, la administración de los asuntos públicos.

En este contexto, la publicidad de los actos de gobierno adquiere especial relevancia, pues quienes gobiernan en nombre del pueblo, legitimados por el voto, deben dar cuenta a sus mandantes de las acciones que en función de la representación desarrollan. El pueblo tiene el derecho fundamental de ser informado sobre los asuntos que competen a la gestión de los intereses comunes, lo que implica necesariamente una comunicación veraz, objetiva y oportuna de los actos que constituyen dicha gestión.

El deber de publicidad de los actos de gobierno por parte de quienes gobiernan no se agota en la gestión (actos de gobierno), sino que resulta más amplio, en función de su tarea fundamental de tutelar el bien común.

Las formas de hacer llegar al pueblo las acciones de sus representantes han variado tanto como los cambios que ha experimentado la sociedad en todos sus aspectos, ya sean económicos, políticos, culturales o tecnológicos. Hoy en día las publicaciones oficiales (boletines oficiales y municipales) a cargo de las administraciones, tanto la nacional como las provinciales y locales, no sólo resultan insuficientes para establecer una comunicación eficaz entre el gobierno y los gobernados, sino que abarcan sólo ciertos aspectos específicos de la amplia tarea gubernamental. Es por ello que se hace necesaria la utilización de los medios masivos de comunicación.

Los medios de comunicación, sean gráficos o audiovisuales, se encuentran entre los instrumentos más eficaces que posee la sociedad para la difusión de sus variados mensajes, por lo que los ciudadanos dependen en gran medida de ellos para enterarse sobre los asuntos del Estado.

La importancia que han adquirido las contrataciones de los servicios de difusión que prestan los medios por parte de la administración pública, hace indispensable la elaboración de un marco legal que regule la actividad. De otro modo, estas contrataciones, lejos de contribuir al bien común, podrían constituirse en un serio factor de riesgo para la vida democrática.

El presente proyecto restringe la comunicación publicitaria a cargo del gobierno a dos grandes grupos: a) las campañas; y b) la publicidad emergente. Tal y como se expresa su artículo segundo, la comunicación publicitaria es la transmisión de información de interés público realizada a través de cualquier medio masivo de comunicación. No es propaganda, sino que es hacer verdaderamente público lo que concierne al pueblo a través de mecanismos eficaces. El límite es bien claro, si el mensaje difundido no es de estricto contenido fáctico, aquel no puede ser más que propaganda destinada directa o indirectamente al proselitismo. Además, es un derecho de la ciudadanía que la información de interés público y el accionar del gobierno les sean transmitidos guardando transparencia, objetividad, veracidad y oportunidad. La ausencia de cualquiera de estos caracteres en una publicidad del gobierno atentará de manera directa contra la razón de ser de la publicidad oficial.
La división de la publicidad oficial en dos formas principales no responde a una elaboración caprichosa o azarosa. Dichas divisiones abarcan dentro de sí todo el espectro comunicacional que concierne al gobierno en su función de administrador de los intereses comunes.

Las campañas constituyen el núcleo básico de la publicidad oficial. Entendidas como el material comunicacional elaborado por las dependencias o entidades del Poder Ejecutivo encargadas de ejecutar un programa determinado, las mismas deben estar necesariamente dirigidas a informar sobre los servicios públicos; a promover una cultura preventiva en temas varios como la salud y la seguridad; a informar sobre las acciones del gobierno en temas sensibles de interés público como, por ejemplo, la promoción social; promocionar la cultura, etc.

Las campañas deben responder necesariamente a un proyecto específico. La comunicación no es un ente autonómico que logra desentenderse del proyecto de gobierno de una administración. Debe constituir con él un todo orgánico que responda en forma integral a las necesidades de la ciudadanía. Ello así, no hay razón por la cual resulte válido que una campaña no sea cuidadosamente planificada con la anticipación suficiente, o que no responda a un programa específico.

También se prohíbe expresamente la publicidad institucional, entendida como aquella cuyo único objetivo es hacer propaganda de la Administración Pública sin nada más que comunicar, tal como un logo estático. El único objetivo de esta clase de publicidad es hacer figurar al gobierno, e indirectamente a sus funcionarios, sin guardar ninguna razón de interés público. No es función de un gobierno, tal y como lo hemos expresado anteriormente, hacer propaganda de sí mismo.

Resulta extremadamente difícil establecer un sistema de contralor para evitar los excesos que frecuentemente se observan en la administración de los fondos destinados a la elaboración y difusión del material comunicacional. Los escasos antecedentes legislativos a nivel mundial sobre la materia constituyen una muestra de ello.

Algunos de los mayores interrogantes que se plantean son: a) si la comunicación del gobierno puede y debe ser objeto de cuidadosa y anticipada planificación; b) cual es el límite de la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en cuanto al manejo de los fondos necesarios para la elaboración y difusión de la publicidad oficial, y los respectivos contratos y convenios comerciales con las distintas prestadoras de los servicios requeridos; c) cual es el mecanismo legal y procedimental apropiado para asegurar que el gobierno no utilice la publicidad oficial para beneficiar o presionar a determinados sectores del periodismo y de la industria publicitaria, o manipular la opinión pública.

Sin lugar a dudas el Poder Ejecutivo posee cierta discrecionalidad en cuanto a la administración de lo público, pero dicha discrecionalidad posee un límite claro y preciso. La ley.

La ley sancionada por la correspondiente legislatura es lo que el Poder Ejecutivo efectivamente debe “ejecutar”, y toda discrecionalidad en la administración queda ceñida por ese cinto. Tomemos por caso la venta de alimentos en el espacio público. El Poder Ejecutivo tiene la facultad discrecional de otorgar los correspondientes permisos de uso, pero si una ley limita la cantidad de permisos que pueden ser otorgados o establece estrictos requisitos para los futuros beneficiados, el Poder Ejecutivo no puede sobrepasar dichos límites.

Anualmente el Poder Ejecutivo elabora un plan de acción, consistente en diversos programas a ser ejecutados por sus diferentes dependencias, que se ve reflejado en el proyecto de ley de presupuesto que éste eleva a la legislatura. Si los representantes de los ciudadanos no están de acuerdo con la ejecución de un determinado programa que plantea el Poder Ejecutivo, tienen la potestad de eliminarlo. Ellos son quienes sancionan la ley en la cual se establece como deben ser utilizados los fondos del erario público, y aunque fuera vetada, tendrán la última palabra. En definitiva, el Poder Ejecutivo propone, y ejecuta lo que el poder legislativo dispone a través de las leyes.

Es un error frecuente pensar que es el Poder Ejecutivo quien dispone discrecionalmente todo lo concerniente a la administración pública. Si ese fuera el caso no existirían leyes de procedimiento administrativo, no existiría la ley de presupuesto, o el Poder Ejecutivo no se vería forzado a ejecutar programas que son creados por ley a propuesta de un legislador. Ese error es consecuencia de los protervos gobernantes que han avasallado las instituciones fundamentales de la nación, acostumbrando a los argentinos a ser gobernados por decretos que deberían ser de excepción.

La publicidad oficial no escapa a estos parámetros. Si el Poder Ejecutivo considera necesario realizar una campaña publicitaria por razones de interés público, el mismo Poder Ejecutivo debe contar con el mecanismo adecuado para que los representantes del pueblo, si lo evalúan apropiado, hagan que la iniciativa sea viable disponiendo los fondos correspondientes.

El presente proyecto establece la obligación por parte del Poder Ejecutivo de elaborar un Plan de Comunicación Social (PCS) anual que constituirá el eje de toda la comunicación del gobierno. No existe material comunicacional que se desee difundir a la ciudadanía, salvo la publicidad emergente, que no pueda ser previsto con la anticipación que un proyecto serio de gobierno, respetuoso de las instituciones republicanas, requiere. A través de la institución del PCS se propende a la planificación cuidadosa de la comunicación social, y a un estricto control en cuanto al destino del dinero dispuesto.

El Plan de Comunicación Social se compone básicamente por el conjunto de campañas institucionales que el gobierno desea desarrollar durante el año, a las cuales se suma la publicidad emergente. El mismo debe ser remitido al Poder Legislativo de la ciudad para que, junto con la ley de presupuesto, sea debatido por los representantes de los ciudadanos.

El contenido del Plan de Comunicación Social requiere, entre otras cosas, la descripción y justificación de las campañas que se planean llevar a cabo durante el año siguiente, así como la propuesta y justificación de los medios en los que se pretenden difundir, considerando el público y el objetivo que se intenta lograr, y la cobertura y equilibrio informativo de los mismos. El caso de los medios de comunicación es también el de las empresas publicitarias encargadas del diseño de las campañas. La elección de las mismas debe responder a razones objetivas tales como costos de mercado, calidad, etc.

La justificación de la elección de los medios de comunicación y de las empresas publicitarias, conforme parámetros objetivos, responde a una realidad en la cual tanto los periodistas como las empresas pueden verse fuertemente influenciados por las enormes sumas de dinero que se ven implicadas en un contrato publicitario. Por otro lado la influencia de periodistas de medios masivos a través de la compra de espacios en sus programas de televisión por cable es poderosa, y demasiado común. Es por ello que un Plan de Comunicación Social tiene una función múltiple: aportar la seriedad y la previsibilidad que la comunicación pública merece; asegurar las mínimas condiciones de probidad en su ejercicio; y garantizar que la publicidad oficial no sea un instrumento de propaganda proselitista en manos de un gobierno inescrupuloso, que se escuda en la “discrecionalidad”.

La publicidad emergente constituye el otro eje de la comunicación social del gobierno. Ésta se encuentra constituida por el material comunicacional que debe ser difundido por la Administración ante una coyuntura determinada, que “emerge” de manera imprevisible. La imprevisibilidad de las situaciones emergentes hace que la publicidad no pueda ser planificada de antemano y, por lo tanto, incluidos sus lineamientos y justificación en el Plan de Comunicación Social. Sin embargo, la publicidad emergente realizada un determinado año debe ser detallada dentro del PCS del año siguiente, en los mismos términos en los que debe rendirse la ejecución presupuestaria total del PCS de ese mismo año ante a la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires, conforme lo establecido en el artículo 12 del proyecto. El presupuesto destinado a la publicidad emergente debe ser equivalente a un diez (10) por ciento de los fondos requeridos para las campañas institucionales y, en caso de subejecutación, el dinero que no ha sido utilizado se acreditará a la partida del ejercicio siguiente.

Finalmente, este proyecto instituye la obligación por parte del Poder Ejecutivo de realizar un concurso de antecedentes para el nombramiento de los directivos de los medios oficiales de comunicación que dependan del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

El nombramiento de los funcionarios y agentes de la administración pública, así como la organización funcional de las dependencias de la rama ejecutiva del gobierno, es una atribución exclusiva del Jefe de Gobierno consagrada por el artículo 104º, inciso 9º, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Esta atribución se limita, de acuerdo a lo expuesto por Quiroga Lavie en su Constitución Comentada, a la posibilidad de estructurar y organizar las oficinas que mantengan una dependencia directa con el Jefe de Gobierno y que no tengan relación con los Ministerios que son creados por ley especial conforme lo dispuesto por el artículo 80º, inciso 13º, el artículo 100º, y la cláusula transitoria décima de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

No cabe duda de que los fundamentos que deberían constituir la base de aquellas designaciones son el mérito y la idoneidad, pues sobre dichos funcionarios recaerá la responsabilidad de administrar nada más ni nada menos que el patrimonio de todos los ciudadanos porteños y, en el caso especial de los directores de los medios de comunicación oficiales, dirigir un necesario y poderoso instrumento de comunicación, fundamental para el pleno desarrollo de la vida democrática.

Las características particulares de determinadas funciones, que implican un importante grado de especificidad, hacen necesario vincular las designaciones a concursos de antecedentes y oposición con el fin de lograr el profesionalismo indispensable, y tan requerido por la sociedad, que asegure la satisfactoria administración pública. El concurso de antecedentes, en este sentido, no es más que una herramienta o mecanismo de eficiencia que el Jefe de Gobierno posee para dirigir la selección y promoción del personal de jerarquía intermedia en la administración pública de la Ciudad de Buenos Aires, y una manera de transparentar, potenciar la gestión y garantizar que los más idóneos ocupen los espacios donde se toman decisiones, decisiones que afectan a la vida de millones de argentinos.

Por último, se fijarán límites estrictos a los tamaños y características de los carteles de anuncio de obras del gobierno. Estos no serán más grandes que los usados actualmente para los padrinazgos; ¿Por qué el Gobierno, que lo único que hace es cumplir con su deber debe beneficiarse más que un particular con un aporte concreto económico o de servicios? Es deseable que el menor impacto visual de la cartelería especialmente en los espacios verdes, por lo que se establece que la cartelería deberá adecuarse gráfica, estilística y paisajísticamente al entorno y al resto del mobiliario urbano.

El presente proyecto se basa en el documento “Hacia una Ley de Radiodifusión de la Democracia” elaborado por intelectuales, periodistas, juristas y ADEPA, Asociación de Entidades Periodísticas Argentinas. En el mismo, su artículo 3 refiere a que “estará prohibida por ley la asignación arbitraria o discriminatoria de publicidad oficial, créditos oficiales o prebendas”.

A su vez el artículo 10, expresa que “todos los servicios de radiodifusión podrán contratar publicidad en igualdad de condiciones, ya que así se respetan los derechos humanos, económicos, sociales y culturales”. Asimismo, el artículo 11 dice que “los medios estatales deberán ser públicos y no gubernamentales. Deberán proveer una amplia variedad de programación informativa, educativa, cultural y de entretenimiento, garantizando la participación ciudadana y las necesidades de la población”. Que no es lo mismo que las necesidades del Gobierno.

A su vez, la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) advierte sobre la existencia de presiones a los periodistas y a los medios de comunicación y transmite su preocupación por los criterios de asignación de la publicidad oficial.

En el informe de la SIP "se comprobó que la asignación de publicidad oficial se aplica con un criterio que no es objetivo ni sigue pautas técnicas ni profesionales, planteándose situaciones desiguales", que según los testimonios recogidos, son "actos de discriminación" que "favorecen a determinados medios y castigan a otros”. El uruguayo Danilo Arbilla ex presidente de la entidad destacó "el nivel de gravedad que está viviendo la prensa en la Argentina” y refirió a “presiones que inciden en forma importante en la información que se transmite al público.” y fu e claro al agregar: “tratándose de recursos públicos, la SIP cree que con más razón hay que aplicar criterios técnicos".

Destacando la importancia de los medios comunitarios en la construcción de la ciudadanía y la necesidad de limitar la discrecionalidad del Gobierno de la Ciudad en lo que refiere a dar a publicidad su obrar, fijando criterios técnicos, profesionales y objetivos, solicito a Ud. la aprobación del presente Proyecto de Ley.